Ordenanza del régimen de utilizacion y usos de las playas

Las playas de nuestro litoral constituyen un recurso natural, activo paisajístico y atractivo turístico indudable para nuestro país. Por eso, tal y como ocurre en numerosas zonas del país, las ciudades costeras son receptoras de una importante masa de población que se acerca a la costa, fundamentalmente durante la época estiva. Sin embargo, cada vez más, se fortalece la industria del turismo el resto del año, tanto para disfrutar de su tiempo de ocio, como para la práctica de actividades deportivas.

En efecto, España tiene una gran longitud de costa, aproximadamente 7.880 kilómetros, de los que el 24 por 100 corresponden a playas, con un patrimonio público de unas 13.560 hectáreas.

La intensificación del uso a que se someten las playas aconseja la aprobación y aplicación de una normativa de ámbito municipal que haga posible, por parte de las personas usuarias de las playas, un uso racional y compatible del medio físico, de forma que se garantice una convivencia adecuada y un máximo respeto al medio ambiente en un entorno delicado, objeto de una necesaria protección. Además, ese derecho de esas personas debe conjugarse con el deber que el Ayuntamiento, en el marco de sus competencias, tiene de velar por su utilización racional, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y proteger el medio ambiente.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.1.b) de la Ley 22/1988, de Costas, de 28 de julio de 1988, las playas constituyen un bien de dominio público marítimo terrestre estatal. Por su parte, el artículo 115 de esta citada Ley  atribuye competencias municipales en el dominio público marítimo terrestre estatal que, en lo referente a playas, se concretan en:

— Mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad.

— Vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las personas.

— Explotar, en su caso, los servicios de temporada que puedan establecerse en las playas por cualquiera de las formas de gestión directa o indirecta previstas en la legislación de Régimen Local.

Las actividades clasificadas sometidas a comunicación previa y licencia de actividad

La vida local se ha visto profundamente impactada por una norma europea. Se trata de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, que tiene por objeto hacer efectivo un espacio interior sin fronteras en lo que afecta a los servicios, procediendo a eliminar aquellas barreras que obstaculicen el desarrollo de tales actividades de servicios entre los Estados miembros.

Esta Directiva fija una serie de principios y reglas que liberalizan el acceso y ejercicio de las actividades de servicio, estableciendo que tales actividades solo podrán quedar supeditada a la obtención de una autorización por parte de las autoridades competentes en el caso de que dicho acto cumpla con los criterios de no discriminación, necesidad y proporcionalidad.

Sin embargo, hasta la fecha, la técnica de la intervención a través de autorizaciones previas a la actuación de los prestadores de servicios era el proceder más común. Ahora, con la Directiva 2006/123/CE, cualquier restricción al acceso o a la prestación de servicios en el ámbito municipal ha de ser considerada como una excepción a la libertad de acceso y prestación. Por consiguiente, debe cumplir los criterios anteriores. Luego, los municipios deben proceder a adaptar su normativa a la citada Directiva y a las leyes de transposición. Deben depurar su sistema normativo de todos aquellos requisitos prohibidos de forma absoluta y analizar o evaluar aquellos requisitos relativos bajo los criterios establecidos para justificar los regímenes de autorización (no discriminación, necesidad y proporcionalidad).

Igualmente, la Directiva establece la obligación de simplificar los procedimientos y trámites, eliminando todos aquellos que no sean indispensables para los fines perseguidos. Prevé el derecho de los prestadores a disponer de un interlocutor único y establece que pueden obtener toda la información sobre el acceso y ejercicio a tales actividades a través de una ventanilla única de la Directiva de Servicios. Anticipándose a nuestra futura Ley de Procedimiento Administrativo, actualmente en fase de tramitación parlamentaria, adelanta que podrán llevarse a cabo todos los tramites por vía electrónica.

El Estado ha procedido a incorporar los principios y reglas de la Directiva de Servicios al derecho interno a través de diferentes leyes y disposiciones reglamentarias.

La primera adaptación de la Directiva se llevó a cabo a través de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio, de contenido transversal y de carácter básico, con un enfoque ambicioso, representando una traslación de los nuevos presupuestos conceptuales de la intervención administrativa en materia de servicios al derecho interno.

Seguidamente, el Estado aprobó la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de Modificación de Determinadas Leyes para su Adaptación a la Ley sobre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio. Esta ley es de carácter básico y con un enfoque ambicioso respecto a las previsiones de la Directiva de Servicios. Luego, resulta fundamental para los municipios, sobre todo por las modificaciones puntuales que realiza, entre otras, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.

Fruto de ello, la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local introdujo en los medios de intervención en la actividad de la ciudadanía, junto al sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo, el de comunicación previa y el control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.

Asimismo, la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común incorporó un régimen jurídico básico de los medios de intervención en la actividad de la ciudadanía a través de la declaración responsable y la comunicación previa. Esta regulación mínima debe ser concretada por la legislación sectorial y completada para las actuaciones municipales concretas en las actividades de servicio por parte de las ordenanzas locales.

Igualmente, la Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, incorpora, entre otras modificaciones, el derecho a la realización de la tramitación a través de una ventanilla única, por vía electrónica y a distancia, y a la obtención de información a través de medios electrónicos.

Posteriormente, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, modificó, entre otra normativa, la Ley 7/1985, de 2 de abril, añadiendo un nuevo artículo 84 bis referido a las autorizaciones para el ejercicio de actividades y un nuevo artículo 84 ter por el que se exige a las Entidades locales establecer y planificar los procedimientos de comunicación necesarios, así como los de verificación posterior, del cumplimiento de los requisitos precisos para el ejercicio de actividades que no precisen autorización habilitante y previa.

Finalmente el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de Medidas de Apoyo a los Deudores Hipotecarios, de Control del Gasto Público y Cancelación de Deudas con Empresas y Autónomos contraídas por las Entidades Locales, de Fomento de la Actividad Empresarial e Impulso de la Rehabilitación y de Simplificación Administrativa, y la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de Medidas Urgentes de Liberalización del Comercio y de Determinados Servicios modificada por la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización (en particular, las licencias de ámbito municipal vinculadas con los establecimientos comerciales, sus instalaciones y determinadas obras previas) que afectan al inicio y ejercicio de las actividades comerciales minoristas y a la prestación de determinados servicios previstos en el anexo de ese real decreto-ley, realizados a través de establecimientos permanentes, situados en cualquier parte del territorio nacional, y cuya superficie útil de exposición y venta al público no sea superior a 500 metros cuadrados, salvo que las actividades desarrolladas en los mencionados establecimientos tengan impacto en el patrimonio histórico-artístico o en el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público.

Este cuadro normativo se ha completado en numerosas Comunidades Autónomas con la entrada en vigor de leyes autonómicas de adaptación a la Directiva 2006/123/CE.

Consecuencia de las sucesivas capas de poder territorial, las ordenanzas locales, dictadas al amparo de las facultades otorgadas a las entidades locales por la Constitución española y su normativa básica de desarrollo, deben  llevar a cabo una adaptación de la normativa local con un enfoque razonable y prudente del problema, buscando, por una parte, normalizar los procedimientos, adecuándolos al marco normativo vigente, integrando las regulaciones urbanísticas y sectoriales con las normas generales de rango superior, y por otra, posibilitar la agilización de los procedimientos, mejorando la eficiencia de los servicios técnicos municipales, reduciendo los plazos de respuesta a las solicitudes, unificando los criterios reguladores de dicha actividad y, en suma, conformando un marco normativo seguro y ágil que redunde en un mejor servicio a la ciudadanía.

Todas estas normas establecen con carácter general la obligación de adoptar medidas de simplificación y sostenibilidad de la estructura administrativa y sustitución, en determinados casos, del procedimiento de licencia por el de actos comunicados.

De este modo y bajo los principios de austeridad, eficiencia, agilidad, transparencia, calidad y seguridad jurídica, los municipios deben continuar con el proceso de normalización de los diferentes procedimientos administrativos simplificando su tramitación, eliminando aquellos trámites innecesarios y resolviendo con la mayor agilidad.